Cooperação Sul-Sul, a Política Externa Brasileira e os Desafios da Sociedade Civil

Cooperação Sul-Sul – CSS é a modalidade de cooperação técnica internacional que se dá entre países em desenvolvimento, que compartilham desafios e experiências semelhantes. Ela difere da tradicional Cooperação Norte-Sul – CNS (onde países desenvolvidos do Hemisfério Norte colaboram com países em desenvolvimento do Hemisfério Sul) e da Cooperação Internacional para o Desenvolvimento – CID.

A CSS evoluiu historicamente a partir de uma ampla gama de modalidades em termos setoriais (técnica, econômica, política) e geométricos (bilateral, trilateral, regional, multilateral). Não obstante, os conceitos utilizados para definir a CSS ainda são vagos, ao passo que os marcos utilizados para interpretá-la pecam pelo excesso de normativismo (tratando a CSS não como ela é, mas como ela deve ser) e reducionismo (deixando de dar sentido à multiplicidade de determinantes e dinâmicas que caracterizam a CSS).

As políticas voltadas para o incremento das relações com os países do Sul fundamentam-se em argumentos que buscam sustentar uma perspectiva de mudança de longo prazo, pois envolvem objetivos voltados a alcançar o desenvolvimento e tornar as regras de funcionamento do sistema internacional mais justa. No entanto, para que essas políticas se viabilizem, é necessário atuar no curto prazo, de modo a propiciar recompensas voltadas para atores domésticos e, também, para os parceiros externos.

Assim, enquanto horizonte de possibilidades, as relações Sul-Sul envolvem um discurso de mudança futura ao mesmo tempo em que alimentam expectativa de que estas mudanças já podem ser sentidas no curto prazo, criando oportunidades de políticas de desenvolvimento econômico e social para os países menos desenvolvidos beneficiários de recursos governamentais brasileiros, assim como para os setores domésticos nacionais interessados em expandir seus interesses além das fronteiras.

Consideramos necessário destacar o elemento da reciprocidade, tido como mecanismo iniciador de interações sociais. Em relações que estão se iniciando, a retribuição de benefícios recebidos se coloca como condição para que as trocas continuem acontecendo e para que, no longo prazo, se institucionalizem. Porém, diferentemente das trocas econômicas, baseadas em contratos, as trocas sociais criam obrigações difusas; se uma pessoa faz um favor a outra, existe expectativa de recompensa, mas a natureza dessa recompensa não é objeto de estipulação ou barganha antecipadas.

No caso da cooperação oferecida pelos doadores emergentes, a natureza das recompensas esperadas é ainda mais difusa, já que os diversos propósitos atrelados à ajuda ainda não se encontram suficientemente articulados em uma política coerente de cooperação.

O que importa aqui é chamar a atenção para a ideia de que fornecer ajuda a um país mais pobre, o que se daria no âmbito da modalidade da Cooperação Sul-Sul para o Desenvolvimento – CSSD, pode se tornar um importante mecanismo iniciador das relações entre países do Sul. Não obstante, para que essas relações tenham continuidade ao longo do tempo é necessário que a parte que forneceu a ajuda também se veja recompensada. Há quem aponte, ainda, que quanto mais simétricos forem os benefícios alcançados, melhor será o desempenho das partes engajadas em relações cooperativas.

Acreditamos que, uma vez que a ajuda engatilhe um processo de recompensas mútuas entre os países em desenvolvimento, as trocas entre eles tendem a se repetir, a se aprofundar e se ampliar ao longo do tempo, produzindo uma verdadeira situação de interdependência, da qual poderiam resultar níveis mais avançados de cooperação.

Entender a CSS como um processo complexo de trocas é fundamental diante do surgimento de abordagens que buscam tratar a CSS como um fenômeno ligado a trocas simplificadas, como apontam as abordagens baseadas na troca de conhecimentos ou de políticas. O Banco Mundial e agências da ONU vêm insistindo em apontar que o caráter diferencial da CSS em relação à CNS se basearia nessas dimensões. Embora elas existam em bases claras quando observamos parcerias entre países de mesmo desenvolvimento relativo, subsumir a CSS a essas abordagens é reducionista, formando mais uma expressão e um pensamento normativo sobre a CSS.

Cabe ressaltar aqui que essa pluralização dos atores envolvidos na CSS traz também uma pluralidade de objetivos e de possibilidades de recompensas. É possível que atores já engajados em iniciativas de comércio e investimentos Sul-Sul tenham maior capacidade de influenciar a CSSD. Entender em que medida isso se confirma e compreender os mecanismos dessa influência é fundamental para que outros agentes aprendam com essas experiências, qualificando-se para participar também nos rumos da CSSD.

Iniciativas voltadas para o desenvolvimento de outros países requerem engajamento de longo prazo e, quanto mais dilatada for a base de apoio à CSSD – quer dizer, quanto mais atores forem envolvidos no seu desenho, implementação e avaliação -, maior é a chance de que essas iniciativas se sustentem no longo prazo, a despeito de transformações na conjuntura econômica e política. Esse envolvimento, porém, deve se dar de forma minimamente articulada, sendo que cada ator envolvido deve ter clareza a respeito dos seus interesses próprios. Ao contrário do que nos faz crer a literatura sobre a CID em geral, que presume que motivações altruístas levarão a iniciativas mais eficazes de cooperação, acreditamos que, pelo menos em países democráticos, entender e comunicar justificativas para a utilização de fundos públicos baseadas no “interesse nacional” é fundamental para garantir a formação de “constituencies” de apoio ao desenvolvimento internacional.

Entender as múltiplas e complexas trocas envolvidas na CSS é fundamental não apenas para descrevê-la, mas também para que possamos identificar suas lacunas e apontar caminhos possíveis para o seu aprimoramento. Em última instância, classificar determinada relação Sul-Sul como cooperativa é uma questão empírica, que não pode ser analisada levando-se em conta apenas trocas específicas de conhecimento entre os atores envolvidos em iniciativas de cooperação técnica, as quais muitas vezes não se concretizam. A cooperação, conforme nos mostra a teoria social, é um fenômeno complexo que engloba recompensas de várias naturezas – materiais ou não; diretas ou indiretas.

Diferentemente das relações entre os países industrializados, os países do Sul não possuem relações historicamente intensas entre si, a não ser nos contextos regionais, razão pela qual a capacidade interpretativa da teoria neoinstitucionalista é limitada. Embora transformações econômicas e políticas fundamentais dos anos 70 tenham aberto espaço para a intensificação dessas relações em âmbito global, elas não puderam avançar em razão da crise econômica que atingiu vários países então emergentes e dos impactos negativos do ideário neoliberal sobre a mobilização Sul-Sul.

Na última década as relações entre os países em desenvolvimento se intensificaram de forma inédita, o que não significa que elas serão marcadas por uma harmonia automática. A intensificação das relações também gera conflitos, e uma das razões para a isso, no caso da CID, é que raramente as iniciativas geram recompensas para todos os grupos de interesses contidos nos Estados envolvidos. Nisso a CSS, sem dúvida, aproxima-se de dinâmicas mais gerais das relações internacionais.

Apesar disso, acreditamos que as relações Sul-Sul possuem características próprias, sendo talvez a mais relevante delas a confiança criada por uma percepção de maior horizontalidade nessas relações. No caso da cooperação técnica, por exemplo, essa confiança torna os agentes recipiendários mais dispostos a aprender com as experiências de outros países do Sul. Não obstante, sabemos que, empiricamente, essa horizontalidade nem sempre se confirma em todos os âmbitos da CSS, o que pode comprometer essa confiança no médio e longo prazos. Fundamental para mantê-la será agregar e difundir as lições aprendidas durante décadas da CID, promovendo assim uma profissionalização da cooperação oferecida pelos doadores emergentes e garantindo maior coerência entre a retórica e a prática da CSS.

A Cooperação SulSul é uma das prioridades da política externa brasileira. Na última década, o Brasil tem investido esforços e recursos em programas voltados para países da América Latina e Caribe, África e Ásia, através da Agência Brasileira de Cooperação (ABC), ligada ao Ministério das Relações Exteriores. Por essa razão, o Brasil foi o primeiro país a ter Cooperação SulSul como parte integrante do Programa de País do UNFPA.

Durante o governo Lula da Silva o eixo Sul-Sul é privilegiado, sem desconsiderar as relações com o Norte. Além dos elementos discursivos há, também, uma dimensão relevante de pragmatismo na forma como a relação Sul-Sul é visualizada, fruto de fragilidades estruturais do país. Como há interesse em ampliar a capacidade de influência e diminuir a vulnerabilidade no âmbito externo, é importante ter o apoio de outros países.

A construção de mecanismos de diálogo, cooperação e representação diplomática busca edificar, fortalecer ou descentralizar formas de cooperação. Esses espaços de interação mais intensa podem criar incentivos sociais que alimentem a cooperação, influenciem os padrões de comportamento dos parceiros, além de possibilitarem maior conhecimento recíproco sobre a realidade dos países.

A interpretação dos principais formuladores de política externa do governo Lula é que trata-se de uma perspectiva de fortalecimento nacional, das empresas, setores produtivos e estruturas estatais, de ampliação do papel do país no mundo, que busca benefícios gerais para os países em desenvolvimento, mas também fortalece a sua própria posição, a fim de melhorar sua capacidade de negociação com os países desenvolvidos, qualificar-se como um exportador de capital, tecnologia, serviços, práticas de políticas públicas, além de importante exportador de commodities.

No governo Rousseff a linha de atuação anterior foi mantida no primeiro mandato e, no segundo, continuou sendo referência. Entretanto, enfrentou dificuldades de operacionalização em função de dificuldade política e econômica interna e do fortalecimento de atores domésticos e governamentais que visualizaram nos mercados e nas relações com os países desenvolvidos o lócus central da ação externa.

Na América do Sul situações de eleições ou de turbulência política doméstica em um quadro de retração das lideranças políticas regionais, dificuldades econômicas e diminuição dos preços internacionais do petróleo, matérias primas e commodities em geral não fortalecem desenvolvimentos relativos ao que analistas consideravam como “regionalismo pós-liberal”.

Dois fatores ajudam a entender a tendência atual para configuração de uma política externa mais reativa, com repercussão relevante para os assuntos envolvendo a cooperação Sul-Sul: as características da condução presidencial e a dificuldade das condições políticas e econômicas domésticas. Do ponto de vista do governo Dilma houve menor disposição para envolver-se diretamente com os assuntos internacionais, apesar da agenda intensa de viagens internacionais. Isso tem consequências para a atuação política esperada de um país que busca maior influência internacional e diminui também a atividade discursiva relacionada à manutenção e reconstrução contínua de uma argumentação voltada para as relações Sul-Sul.

A menor prioridade para assuntos externos, se comparada principalmente com o governo Lula da Silva, mas também com o governo Cardoso, tem consequências políticas, institucionais e orçamentárias para o Ministério das Relações Exteriores, que parece não ter a delegação presidencial para avançar na cooperação Sul-Sul. Com relação à conjuntura doméstica, os desdobramentos da “Operação Lava Jato”, a opção, no segundo mandato de Dilma Rousseff, de uma política econômica mais ortodoxa e uma composição ministerial que desagradou parte da base de apoio do governo na sociedade, criou um quadro que não contribuiu para o fortalecimento das relações Sul – Sul. Situação essa que parece ter se consolidado e aprofundado com o governo interino de Michel Temer, cuja composição ministerial tem o mesmo perfil, ou ainda mais conservador, e o Ministério das Relações Exteriores encontra-se sob o comando de José Serra.

A situação tem reflexo direto para as ações brasileiras no âmbito Sul-Sul, pois:

a) representam maior contração na disponibilidade de recursos públicos para a manutenção dos acordos já estabelecidos;

b) dificulta a criação de novas frentes de atuação internacional;

c) aumenta a percepção externa de que o Brasil tem seu peso diminuído;

d) aumenta a pressão de setores domésticos contrários à cooperação Sul-Sul.

O cenário fica mais complexo no sentido de coincidir com um momento de arrefecimento da ação política e econômica dos países em desenvolvimento na governança internacional, se comparado com determinadas expectativas e acontecimentos da primeira década do século XXI, como foi o caso da atuação do G-20 Agrícola na Rodada Doha.

A implementação de uma política externa de resultados focados no âmbito comercial que tende a direcionar a política externa para ações em direção a países comercialmente mais dinâmicos parece se fortalecer no segundo mandato do governo Rousseff e pelas declarações públicas de José Serra, deverá ser mantida. Provavelmente nesse quadro, a centralidade da cooperação e das relações Sul-Sul tende a diminuir. Isso pode ter consequências para o próprio peso relativo das exportações do país no conjunto das importações dos países parceiros em desenvolvimento, para a capacidade de atuação brasileira na discussão das grandes questões internacionais e para a diminuição do seu papel no sentido de contribuir para a construção de um sistema internacional multipolar.

Diante dessa situação, o papel a ser desempenhado pela sociedade civil, tanto nos projetos existentes, como na criação de novas demandas e novos projetos de CSS, reveste-se de fundamental importância para dar continuidade às politicas governamentais e aos projetos em andamento, numa perspectiva de criação de formas alternativas de produção e comercialização de bens e serviços, ao mesmo tempo que a aquisição de autossuficiência e independência tecnológica e financeira, colocando em foco a economia social e solidária como um instrumento para a realização do objetivo maior de construção de uma nova ordem mundial baseada na Justiça Social, no Trabalho Decente e no Desenvolvimento Sustentável.

São Vicente, 24 de Junho de 2016.

Ruth Coelho Monteiro

Secretária Nacional de Cidadania e Direitos Humanos da Força Sindical

Bibliografia:

Cooperação Sul-Sul: Conceito, História e Marcos Interpretativos

Iara Costa Leite

Instituto de Estudos Sociais e Políticos – Observatório Político Sul-Americano

Universidade do Estado do Rio de Janeiro IESP/UERJ

www.opsa.com.br

Desafios da Política Externa brasileira em relação à Cooperação Sul-Sul

Haroldo Ramanzini Júnior, professor da Universidade Federal de Uberlândia (UFU) e integrante do Grupo de Reflexão sobre Relações Internacionais/GR-RI.

Marcelo Passini Mariano, professor da Universidade Estadual Paulista (UNESP)